Het geheugen van de vakbeweging

FNV Bondgenoten 2008: Handleiding Arbocatalogus voor bestuurders

1983-2010: Deregulering ‘à l’Hollandaise’

Over Arbowet en arbocatalogus

December 2004. Een motie van de  Tweede Kamerleden de Vries (VVD) en Verburg (CDA), wordt aanvaard. Het kabinet wordt gevraagd om de regel- en lastendruk van de arbowetgeving met ten minste 50% te reduceren. Zelden heeft de volksvertegenwoordiging zo expliciet en zo ingrijpend aangedrongen op deregulering. Het is een voorlopig hoogte-  of dieptepunt in de dereguleringsdrang op het Binnenhof.
Het kan verkeren. Want in 1980 neemt de Tweede Kamer de Arbowet, als opvolger van de Veiligheidswet 1934,  unaniem en enthousiast aan. Zijn de verwachtingen van toen niet uitgekomen, of is de politieke wind 180 graden gedraaid? Waarschijnlijk beide.

De jaren ’80: deregulering in de arbosteigers

Brochure Industriebond FNV januari 1985

Dereguleren is niet is los te zien van twee andere, begin jaren ’80 uit Engeland en Amerika overwaaiende politieke stokpaardjes: marktwerking en terugtredende overheid. Die twee vormen dan ook de achterliggende motieven om te willen ‘ontregelen’, ook bij de Arbowet. Die Arbowet wordt al in de eerste helft van jaren ’80  ‘proeftuin’ voor dereguleringsexperimenten. Ruim voor hij in 1990 voor de volle 100% is ingevoerd.

Tien jaar voor het kabinet Kok I in 1994 het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) lanceert, in 1983,  gaat de Commissie-Geelhoed ‘regelbeperkend’ aan de slag. In eerste instantie met het thema ‘welzijn’ dat wordt teruggebracht tot een beperkt aantal op de organisatie van het werk gerichte bepalingen.

De jaren negentig: deregulering op stoom

De vakbeweging was en is overwegend positief over de Arbowet. De wet biedt nuttig, zij het weerbarstig en vaak weinig concreet, houvast bij het streven naar veiliger en gezondere werkomstandigheden. Dereguleringsvoorstellen kunnen rekenen op verzet vanuit de bonden. Plannen daartoe worden, niet ten onrechte, opgevat als pogingen de wettelijke bescherming van werknemers tegen onveilige en  ongezonde werkomstandigheden te verminderen.

In de jaren negentig komt het streven naar deregulering echt op stoom, ook in arboland. Wel is ‘Europa’ stoorzender. Met name door de zogenaamde ‘kaderrichtlijn’ uit 1989. Die leidt in 1994 onder andere tot de invoering van de verplichte Risico Inventarisatie en Evaluatie, kortweg RI&E. Tien jaar later constateren dereguleringsprofeten met spijt dat 80% van de arboregels niet meer te dereguleren valt, omdat ze gebaseerd zijn op Europese richtlijnen. Toch lukt het, en de vakbeweging is daar an sich niet op tegen, de berg van bijna 40 ‘Veiligheidsbesluiten’ te vervangen door één Arbobesluit. Een identieke operatie voert het kabinet uit op de aan de Veiligheidsbesluiten verbonden Ministeriële Regelingen. Die worden  vervangen door één Arbeidsomstandighedenregeling. Waarna ter verdere invulling, lees: detaillering, wel weer een reeks (semi-wettelijke) Arbobeleidsregels volgt. Deregulering wordt gevolgd door nieuwe regels…en zo gaat het vaker.

Bij de grote wetsherziening die uiteindelijk resulteert in de ‘Arbowet 1998’ (van kracht vanaf eind 1999) stelt het kabinet Kok I: ” Startpunt voor de nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet», waarin ook de hoofdlijnen van de voorgenomen herziening van de Arbowet waren weergegeven, is geweest het door de Commissie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) uitgebrachte rapport «Maatwerk in bescherming» en het kabinetsstandpunt over die nota”. In minder parlementaire taal: de Arbowet staat op de drempel van de 21ste eeuw vol in de schijnwerpers van deregulering en marktwerking.

2004: deregulering ‘over the top’

Het is 2004. De Arbowet is er in geslaagd in amper 20 jaar tijd zijn grote parlementaire populariteit te verspelen. De overheid focust vooral op deregulering en marktwerking, veel minder op wetgevingskwaliteit, laat staan: wetgevingseffectiviteit. Vakbonden en Ondernemingsraden van hun kant richten zich vaak sterk op de juridische en ‘systeemkant’ van arbeidsomstandigheden. Daardoor wordt de Arbowet steeds meer het exclusieve domein van (arbo)specialisten bij werkgevers, overheid, vakbonden en Ondernemingsraden. Onder die omstandigheden vindt de periodieke evaluatie van de Arbowet in 2003-2004 plaats. Alle voorgaande dereguleringsrondes lijken een deel van de Kamer niet genoeg. Dus dienen de Kamerleden de Vries (VVD) en Verburg (CDA) december 2004 een motie in om regel- en lastendruk van de arbowetgeving met ten minste 50% te reduceren. De motie wordt aangenomen. Feitelijk heeft die motie de kwaliteit van een schot hagel, want inhoudelijke aanknopingspunten voor zo’n regelreductie zijn ver te zoeken. Het gaat om kwantiteit, niet om kwaliteit.

Eerder al, in oktober 2004, stuurt de toenmalig staatssecretaris van SZW, Henk van Hoof (VVD), behalve marinier ook ooit CAO-coördinator en onderhandelaar bij de VHP, een adviesaanvraag naar de SER.  Deregulering, marktwerking, terugtredende overheid en ‘eigen verantwoordelijkheid’ van sociale partners zijn de dan al ruim 20 jaar bekende trefwoorden. Trefwoorden die dit keer geconcretiseerd worden via een onderscheid in ‘hoge’ en ‘lage’ risico’s. Regelgeving en handhaving gelden in de kabinetsvisie alleen nog voor de eerste categorie van ‘hoge’ risico’s. Overige risico’s komen ‘voor rekening’ van sociale partners. Verder dienen alle bepalingen te verdwijnen die verder gaan dan wat Europa als minimum voorschrijft: de zogeheten ‘nationale kop’ moet weg.

De geboorte van de arbocatalogus: deregulering als vakbondswapen

FNV-actie Red de Arbowet

De reactie van de vakbeweging is afwijzend: de wettelijke bescherming van werknemers zou door dit voornemen van het kabinet behoorlijk worden uitgehold. Al voor de adviesaanvraag heeft de FNV diverse tegen de doorschietende regulering opponerende teksten het licht doen zien, waaronder in juni 2004 de  nota ‘Arbo Werkt!’ Met name het voorgenomen onderscheid tussen zogenaamd ‘hoge’ en ‘lage’ risico’s valt slecht. In de ‘ingangsnotitie’ voor de onderhandelingen, december 2004,  ziet de FNV zich voor een dilemma gesteld: er zitten onaanvaardbare elementen in de kabinetsvoorstellen, maar als daar vervolgens een verdeeld advies uitrolt, omdat werkgevers en kroonleden minder problemen hebben, betekent dat feitelijk een groen licht voor de kabinetsplannen.

De ‘ingangsnotitie’ probeert dit te pareren door een genuanceerde ‘enerzijds-anderzijds’ benadering, en door de eigen voorstellen als tegenhanger van de kabinetsvoorstellen op te voeren. Waar de staatssecretaris vraagt om een duidelijke stellingname over de beoogde deregulering, blijkt de FNV daar de facto weinig behoefte aan te hebben. De FNV stelt zelfs voor  om enkele van de semi-wettelijke Arbobeleidsregels, ter verhoging van kenbaarheid en transparantie, ook formeel in de wet op te nemen. De structuur van de Arbowet als zodanig stelt de vakbeweging niet ter discussie. Al met al lijkt de vakbeweging door het aanhoudende dereguleringsgeweld in het defensief gedrongen.

2005: Spelen op de counter’: vakvereniging (VV) sluit aan bij de weerstand tegen ingewikkelde regels onder werkgevers en werknemers om het kabinet buitenspel te zetten.

Hoe dit te doorbreken? Vanuit FNV Bondgenoten worden onder de titel ‘spelen op de counter’ voorstellen gedaan voor een ‘tegenaanval’. De in de SER onderhandelende vakcentrale schaart zich daar begin 2005 achter. De FNV is daarmee initiator van een voorstel voor een andere  ‘arbostructuur’, die  ruimte schept voor ingrijpende deregulering, voor minder en eenvoudiger regels, bij gelijktijdige verbetering van het beschermingsniveau waar werknemers recht op hebben. Het lijkt op de kwadratuur van de cirkel, maar is eenvoudiger dan gedacht. Het FNV-voorstel erkent feitelijk dat de arbowetgeving ook voor ‘normale’ mensen, dus niet alleen voor ondernemers, te complex, te vaag en te ongrijpbaar is, om werkbaar te zijn. En dat is funest voor een onderwerp dat, hoewel letterlijk van levensbelang voor werknemers, toch al zelden bovenaan overheids-, werkgevers- of vakbondsagenda’s staat.

In de Arbowet staan twee types regels: zogenaamde doelvoorschriften – wát moet je bereiken, en middelvoorschriften – hoe doe je dat. Beide types voorschriften zijn dooreen geweven in de hele  arbowetgeving. De doelvoorschriften blijven vaak vaag en algemeen. De bepaling ‘geen gezondheidsschade door te hoge of te lage temperaturen’ geeft geen enkele indicatie wát dan wel te hoog of te laag is. De middelvoorschriften zijn vaak juist weer uiterst gedetailleerd. Diverse kabinetten worstelen met het onderscheid tussen beide soorten regels, zonder de knoop te kunnen ontwarren.

En dan komt de FNV met een in wezen doodeenvoudig voorstel. Concentreer je in de wet op heldere, concrete doelvoorschriften, door ze te voorzien van wettelijke grenswaardes. Dergelijke grenswaardes markeren dan de grens tussen ‘gezond’ en ‘ongezond’, zoals ze al langer bestaan voor gezondheidsschadelijke stoffen of voor schadelijk geluid. Pas die benadering toe op alle relevante arbeidsrisico’s en zie dus af van het gekunstelde, onwerkbare onderscheid tussen ‘hoge’ en ‘lage’ risico’s. Voor veel arbeidsrisico’s, die tot dan toe alleen door algemene, vage voorschriften worden genormeerd, zijn dergelijke grenswaardes zonder veel moeite te achterhalen in wetenschappelijke publicaties.

Sprekend over ‘middelvoorschriften’- hoe doen we dat dan – zijn er dan nog een beperkt aantal die een plek in de wet nodig hebben. De voornaamste vijf zijn het overleg met werknemers, het hanteren van de zogenaamde ‘arbeidshygiënische strategie’ bij het maken van afgewogen keuzes voor oplossingen, het inventariseren en wegen van risico’s,  deskundige ondersteuning bij het arbobeleid, en de handhaving van de wet door de Arbeidsinspectie . Niet helemaal toevallig ‘spelregels’ die voortvloeien uit Europese regels. De meeste andere middelvoorschriften kunnen uit de wet. In plaats daarvan krijgen werkgevers en werknemers een ‘keuzehulp’ in de vorm van een per sector op te stellen ‘arbocatalogus’. Het rond 2000 tot stand gekomen arboconvenant voor de koek- en snoepsector geldt daarbij als voorbeeld ‘avant la lettre’. En zie, binnen een half jaar komt de SER tot een unaniem advies waarin de offensieve inzet van de FNV voor meer dan 90% wordt gerealiseerd. De staatssecretaris blijkt ook bereid dit advies over te nemen.

Woorden en daden…

Het lijkt allemaal zo mooi. Maar de praktijk loopt anders. Een hoeksteen onder het nieuwe arbogebouw, het vervangen van vage doelvoorschriften door concrete normen en grenswaarden, krijgt, door onwil van kabinet én werkgevers, nauwelijks gestalte. Het schrappen van risico’s die tot de zogenaamde ‘nationale kop’ behoren des te meer. Ook de met verdere uitwerking van grenswaarden belaste werkgroep van de Gezondheidsraad blijft nogal eens hangen in wetenschappelijk mitsen en maren. Daarmee wordt een unieke kans om van minder regels ook betere regels te maken gemist.

De vakbeweging gaat aanvankelijk hard aan de slag met de ontwikkeling van en publiciteit voor de arbocatalogus. Er komt een handleiding vanuit FNV Bondgenoten, en ook uit de Stichting van de Arbeid, klankbordgroepen van kaderleden denken in een aantal sectoren  kritisch mee over de concrete invulling. Toch slaagt de vakbeweging er niet in de arbocatalogus tot een effectief en eenvoudig hulpmiddel voor activiteiten van kaderleden en ondernemingsraden op de werkvloer te maken. De arbocatalogus was en is een ‘ver van mijn bed’ show. Veel arbocatalogi zijn bovendien inhoudelijk te globaal om stevig houvast te bieden voor de dagelijkse arbopraktijk.

Tegen deze achtergrond krijgen arbocatalogi al snel het imago van een set semi-regels. Ook ebt de interesse van de vakbeweging na enkele jaren weg. Kortom: de arbocatalogus blijft voor veel werknemers, ondernemingsraden én vakbondsmensen een onbekend en weinig gebruikt hulpmiddel. De FNV laat het er overigens niet helemaal bij zitten.

Als blijkt dat de door de SER aangedragen bouwstenen voor concrete doelvoorschriften niet vertaald worden in harde wettelijke normen, is het FNV Bondgenoten dat als eerste vorm begint te geven aan het idee ‘als de overheid het niet doet…dan doen we het toch zelf’.

FNV Bondgenoten: Vakbondsnormen

Dat gebeurt in dit geval via ‘vakbondsnormen voor veilig en gezond werk’. Normen die, waar mogelijk, gebaseerd zijn op bestaande normen en wetenschappelijke inzichten. Zoals voor tillen, voor staand en voor zittend werk, voor werken in de hitte. Voor werkdruk wordt, in samenspraak met wetenschappers, met de ‘FNV Sneltest Werkdruk’ een vakbondsnorm gelanceerd. De normen zelf worden, waar mogelijk, bruikbaar gemaakt d.m.v. eenvoudige ‘meetgereedschappen’: de hittestressmeter, de rekentool voor maximaal tilgewicht, de FNV Sneltest Werkdruk. Resultaat is dat werknemers meer houvast krijgen bij het zelf beoordelen van de risico’s waaraan zij worden blootgesteld.

Intussen gaat ook het vakbondswerk binnen bestaande normcommissies door – bijvoorbeeld de Subcommissie Grenswaarden Stoffen op de Werkplek van de SER. In Den Haag, maar ook in Brussel, Bilbao en Luxemburg, waar Europese arbo-instanties zetelen. Onverdroten, zij het vaak uiterst moeizaam.

Deregulering arbowetgeving: een balans

De balans van alle dereguleringspogingen is anno 2019 niet eenduidig op te maken. De hoeveelheid – kwantiteit – arboregels is nauwelijks gedaald. Het leeuwendeel aan bereikte vereenvoudiging stamt uit begin jaren ’90. De samenvoeging van meer dan 40 afzonderlijke Veiligheidsbesluiten tot één Arbobesluit en van de veelheid aan  Ministeriële Regelingen tot één Arboregeling hebben de structuur van de wetgeving een stuk overzichtelijker gemaakt dan in de jaren ’80. Tegelijk zien we dat verdwijnende wettelijke regels ‘als vanzelf’ de geboorte van nieuwe (semi-) wetgeving inluiden. In de jaren ’90 door het ontstaan van de Arbobeleidsregels, die begin 21e eeuw grotendeels weer verdwijnen. En het lijkt er soms op dat ze zijn afgelost door de niet als zodanig bedoelde arbocatalogi, voor zover die geen slapend bestaan leiden.

Wel geslaagd, maar door de vakbeweging allesbehalve positief gewaardeerd, is het terugtreden van de overheid op het vlak van wetshandhaving. De Arbeidsinspectie, tegenwoordig Inspectie SZW ,heeft de ene reorganisatie na de andere bezuiniging over zich heen gekregen, voldoet niet aan de minimale door de ILO geformuleerde personele normen, en heeft stevig ingeboet aan kennis en slagkracht.

Ook de werkgevers hebben resultaat geboekt. In eerste instantie was het schokkend om kort na publicatie, werkgevers te zien ‘knabbelen’ aan essentiële onderdelen van het unanieme SER-advies. Achteraf lijkt het minder verbazingwekkend. Die onbegrijpelijke bureaucratische en onuitvoerbare wet had zo zijn voordelen. Een concrete en ‘behapbare’ Arbowet zou werkgevers beroofd hebben van een belangrijke ‘excuustruus’ voor passiviteit. Alle ritueel geroep over teveel regels en administratieve verplichtingen ten spijt.

Voor werknemers het allerbelangrijkste: is werk er in die tijd veiliger en gezonder op geworden? Nee! Schattingen, o.a. van het RIVM laten zien dat het aantal sterfgevallen als gevolg van beroepsziekten is toegenomen: van circa 3000 per jaar in 2010 tot meer dan 4000 in 2015. Ook blootstellingscijfers aan arbeidsrisico’s, voor zover die nog in de Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden van TNO te vinden zijn, tonen geen duidelijk dalende lijn.

Al met al een forse uitdaging voor werknemers en hun vakbeweging, en alle reden om veilig en gezond werk structureel te bestempelen als ‘core business’ voor vakbeweging en ondernemingsraden!

Jan Verhagen

Februari 2019