Het geheugen van de vakbeweging

Medewerkers Inspectie SZW komen op bezoek – illustratie uit het Jaarverslag van de inspectie over 2018


“Meer en betere arbeidsinspecties nodig”

Nederlandse regering door ILO op de vingers getikt

Rond de jaren 2008-2011 ging de FNV zich steeds meer zorgen maken over de constante bezuinigingen op de Arbeidsinspectie. In 2011 werd het grote publiek daarover geïnformeerd via de Zembla uitzending ‘dood door werk’. Toen in januari 2012 de Arbeidsinspectie werd omgedoopt tot ‘Inspectie SZW’, was de maat vol. De naamsverandering betekende niks anders dan dat de onafhankelijke positie van deze ambtenaren via een afzonderlijke onafhankelijke Arbeidsinspectie verder weg was dan ooit. Politieke aansturing door de minister en de wensen van het kabinet werd vereenvoudigd. Het kabinet kondigde eerder aan dat de Arbeidsinspectie niet meer alle klachten in behandeling zou nemen en voerde het begrip ‘Inspectievakantie’ in, ook werd er opnieuw flink bezuinigd op het aantal inspecteurs. De zorgen van de vakcentrales FNV, CNV en VCP (voorheen MHP) over de naar hun mening te beperkte capaciteit, het onvoldoende kennisniveau van inspecteurs en de gebrekkige werkwijzen van de Arbeidsinspectie bleken terecht. Ook de Stichting Maatschappij en Veiligheid maakt zich zorgen. In hun notitie “Een gedeelde verantwoordelijkheid. Niet zonder regie! “ zijn die zorgen van de vakbeweging ook nog eens fijntjes genoteerd: inspecties worden van te voren aangekondigd en worden niet uitgevoerd als het organisaties niet schikt; inspecties beperken zich tot toezicht op systeemniveau, de papieren werkelijkheid, en fysieke inspecties worden beperkt, inspecties houden rekening met andere belangen, zoals werkgelegenheid, en inspecties houden meer rekening met tijdsbeslag dan met de kwaliteit van de inspecties. De klachten werden voorgelegd aan de ILO. FNV-medewerkers Rik van Steenbergen en Wim van Veelen analyseren de resultaten ervan.

Overheidsbezuinigingen leiden tot minder bescherming werknemers

(Boven) Rik van Steenbergen, foto Chris Krouwels / SER (Onder) Wim van Veelen, foto website ‘Dodelijke leugens’ FNV-beleidsadviseurs, Kwaliteit van de arbeid, auteurs van dit artikel

Een klacht over de naleving van door Nederland zelf ondertekende ILO Verdragen die gaan over het hebben en houden van een Arbeidsinspectie kwam in 2012 op papier te staan. De vakcentrales constateren onder meer:

  • dat het terugtreden van de overheid en de Inspectie leidt tot verminderde bescherming van werknemers;
  • dat werkgevers minder investeren in veiligheid en gezondheid en bewezen effectieve maatregelen niet nemen wegens gebrek aan handhaving;
  • dat basale wettelijke bepalingen voor preventief beleid steeds minder worden nageleefd, zoals het opstellen van een risico-inventarisatie en –evaluatie en plan van aanpak, het aanwijzen van een preventiemedewerker en het inschakelen van arbodiensten;
  • dat steeds meer werknemers lijden onder een hoge tot zeer hoge werkdruk;
  • dat steeds minder bedrijven bezocht worden buiten die van te voren bepaalde hoog risico sectoren;
  • dat steeds minder bedrijven bezocht worden zonder vooraankondiging;
  • dat werknemers en hun vertegenwoordigers steeds meer zijn aangewezen op zelfhandhaving;
  • dat het aantal arbeidsongevallen met gezondheidsschade onverminderd hoog blijft; en
  • dat het met het naleven van bestaande verplichtingen betreffende het melden en het voorkomen van beroepsziekten droevig gesteld is.

Op 22 juni 2012 hebben de vakcentrales bij de ILO een klacht ingediend over schending door Nederland van bepalingen in drie ILO-Verdragen die betrekking hebben op het functioneren van de Arbeidsinspectie (Verdrag 81, 129 en 155). Voor de helderheid, Nederland heeft deze Verdragen ondertekend. De klacht richt zich voor wat de Arbeidsinspectie betreft met name op de steeds verdergaande reductie van de capaciteit (minder inspecteurs) en de daaruit voortvloeiende problemen van gebrek aan handhaving, inspectiedruk en vereiste kennis bij de inspecteur, alsmede van gestaag afnemende naleving. In geen enkele andere lidstaat van de Europese Unie is de verhouding tussen het aantal werknemers en het aantal inspecteurs zo scheef als in Nederland. Wat ILO-Verdrag 155 betreft, richt de klacht zich met name op het ontbreken van enige systematische aanpak van beroepsziekten. Opmerkelijk gegeven is dat de klacht van de vakcentrales op alle punten de volle steun heeft van de OR van de Arbeidsinspectie.

Wat rapporteerde de ILO naar aanleiding van de klacht?

De ILO heeft de klacht van de vakcentrales ontvankelijk verklaard en is een onderzoek gestart. Op 12 november 2014 heeft de ILO haar conclusies gepubliceerd.[1] Naar aanleiding van haar conclusies ‘nodigt de ILO de Nederlandse overheid uit’ onverwijld de noodzakelijke maatregelen te nemen om een effectieve uitvoering van de betreffende Verdragsbepalingen te verzekeren.  De term ‘uitnodiging’ staat overigens aardiger dan is bedoeld: het moet gelezen worden als een dringend advies snel maatregelen te nemen. De ILO geeft aan hoe de diverse bepalingen moeten worden uitgelegd en wat van Nederland wordt verwacht om materieel aan die bepalingen te voldoen. En dat is nogal wat, we zetten de meest urgente op een rij.

Effectieve samenwerking tussen Inspectie SZW en arbodiensten

De arbozorg in bedrijven en de melding van beroepsziekten wordt grotendeels overgelaten aan (commerciële) arbodiensten, ingehuurd door werkgevers. Die leggen echter onvoldoende nadruk op preventie en zijn vooral bezig met verzuim. Ook melden zij beroepsziekten niet of nauwelijks. De ILO constateert dat bij de arbodiensten aanwezige kennis over niet naleving van verplichtingen omtrent veiligheid en gezondheid, niet met de Arbeidsinspectie wordt gedeeld. De Inspectie ontbeert dus informatie over bedrijven om zo nodig tijdig preventief in te kunnen grijpen.

Verbetering van onderlinge samenwerking van de verschillende directoraten en inspecties

In het hoor en wederhoor onderkent de regering volgens de ILO dat de samenwerking tussen inspectiediensten verbetering behoeft. Dat geldt ook voor de uniformiteit van de inspectieprocedures. Al eerder wees de Stichting Maatschappij en Veiligheid (SMV) onder voorzitterschap van mr Pieter van Vollenhoven op de vele verschillende manieren van optreden van de vele inspecties en bepleitte daarbij een meer eenduidig optreden.[2] Een goede samenwerking is van belang omdat andere inspecties dan de Arbeidsinspectie mede belast zijn met het toezicht op o.m. de Arbeidsomstandighedenwet en de Arbeidstijdenwet. Gebrek aan samenwerking speelde o.a. een rol bij de brand bij Chemiepack[3] en bij de asbestverwijdering[4].

Waarborgen van onafhankelijkheid Inspectie SZW

De ILO concludeert dat Nederlandse inspecteurs voldoende onafhankelijk het werk kunnen verrichten. Prima, maar zij voegt daar iets aan toe. Een roulatiesysteem van inspecteurs (binnen de inspectie) maakt op zichzelf de inspecteurs niet kwetsbaar. Die roulatie moet echter niet zo veelvuldig plaatsvinden dat daardoor het vermogen van inspecteurs om hun taken goed uit te voeren wordt ondermijnd. Een beetje teleurstellend was dat de ILO experts dit onderdeel niet die aandacht gaven die het ons inziens verdiende. In de klacht merkten de vakcentrales het volgende op. De onafhankelijkheid van de Inspectie SZW is niet zonder meer gewaarborgd. Voor de beleids- en uitvoerende ambtenaren vindt een verschuiving plaats van vakinhoudelijke kennis naar competenties. Dat gaat noodgedwongen gepaard met een toenemende inschakeling van externe deskundigheid en het onvermogen van ambtenaren bij de overheid, waaronder de Arbeidsinspectie, om de door externen aangeleverde rapporten te beoordelen. Een (rijks)ambtenaar wordt niet meer bij een specifieke directie benoemd, maar binnen het grotere geheel van de (rijks)overheid, waardoor hij kan worden ingezet waar volgens het management het rendement voor de organisatie het grootst is; dat geldt ook voor de arbeidsinspecteur. De steeds maar terugkerende organisatorische veranderingen beginnen hun effecten te hebben op de taakuitoefening van de arbeidsinspecteurs en wel zodanig dat de kwaliteit en de samenhang van de dienst op de tocht staan. Het anticiperen op nieuwe ontwikkelingen en technologieën komt in het gedrang.

Met betrekking tot de onafhankelijk positie van de Arbeidsinspectie constateren de vakcentrales dat het de minister zelf is die aan het parlement verantwoording aflegt over het functioneren van de Arbeidsinspectie in plaats van een directeur(-generaal) van de Arbeidsinspectie. De uitkomsten van de inspecties die vastgelegd worden in projectverslagen worden eerst na ruggespraak met de beleidsdirectie Gezond en Veilig Werken van het ministerie aan de minister aangeboden.  De Stichting Maatschappij en Veiligheid merkt hierover op: het toezicht moet niet automatisch een verlengstuk zijn van het bestuur of de politiek, maar zich onpartijdig kunnen opstellen ten opzichte van de verantwoordelijke minister en van de onder toezicht gestelde ondernemingen of organisaties.[5] De vraag die de vakcentrales opwerpen is of de accentverschuiving binnen de rijksoverheid, en dus ook bij de Arbeidsinspectie, van specialisten naar generalisten, en anderzijds de aanstelling van ambtenaren, ook van inspecteurs, binnen de (rijks)overheid, risico’s met zich meebrengt voor de onafhankelijkheid van de Arbeidsinspectie ten opzichte van die (rijks)overheid en ten opzichte van (deskundiger) externen.

Wat de ILO nog meer concludeerde

Eén van de conclusies van de Inspectie SZW uit het Jaarverslag 2018

Hoewel de inspecteurs over het algemeen voldoende geschoold zijn, is bijscholing op specifieke terreinen als nanotechnologie en psychosociale belasting nodig. Voorts merkt de ILO op dat de regering onvoldoende duidelijk maakt hoe de reductie van het aantal inspecteurs kan worden gerechtvaardigd met een beroep op ‘zelfhandhaving’, handhaving van normen door sociale partners en werknemers. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat werknemers zelf de werkgever wel kunnen wijzen op onverantwoorde gezondheidsrisico’s die worden genomen tijdens het werk. De ILO  wijst terecht op de machtsongelijkheid tussen werkgevers en werknemers. Vooral op werkplekken, waar de vakbondsmacht gering is, zoals in het MKB, zijn werknemers vaak in een onvoldoende sterke positie om de verantwoordelijkheid van de Inspectie voor handhaving van wettelijke werkgeversverplichtingen over te nemen. In dit verband wijst de ILO ook op een risico voor werknemers in sectoren en bedrijven, die de Inspectie slechts bezoekt als er sprake is van een klacht van een werknemer. Omdat in dat geval werkgevers begrijpen dat zij het eventuele bezoek van de Inspectie te danken hebben aan een klacht van een werknemer, zullen werknemers in de bedoelde sectoren en bedrijven ontmoedigd worden om een klacht in te dienen. Routine-inspecties zijn dan ook noodzakelijk om dit verschijnsel te voorkomen, evenals onaangekondigde inspecties.[6] Die laatste worden allang niet meer gedaan. De ILO verzoekt de regering dan te waarborgen dat het aantal en de frequentie van inspecties voldoende zijn om de naleving van alle wettelijke verplichtingen op alle werkplekken te verzekeren, in het bijzonder in kleine bedrijven en in bedrijven zonder hoge risico’s.  Een flinke uitdaging voor de Nederlandse overheid om dit te bewerkstelligen.

Gebrekkige rapportage beroepsziekten (Verdrag 151 en 152)

De ILO concludeert dat het Nederlandse systeem voor de melding van beroepsziekten de Arbeidsinspectie niet in staat stelt om haar preventieve activiteiten ten aanzien van beroepsziekten op een bevredigende manier uit te voeren.  Meldingen van beroepsziekten worden anoniem gedaan door commercieel werkende bedrijfsartsen, werkend voor de werkgever, aan het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten, NCvB.  De Arbeidsinspectie blijft geheel buiten beeld en kan bedrijven waar beroepsziekten ontstaan dus niet aanspreken.

Uitdagingen voor de Nederlandse overheid en resultaten tot nu toe

Het was al met al een flinke stapel huiswerk dat op het bureau van minister Asscher lag. Uiteraard volgen de vakcentrales ‘met belangstelling’ de benodigde acties van de minister toen en staatssecretaris nu. Overigens kwam deze klacht ook niet ‘zomaar’ uit de lucht vallen, reeds in eerdere jaren had de FNV kritiek op de wijze waarop de Inspectie in Nederland functioneert, kenbaar gemaakt bij de ILO. De ILO klacht is niet voor niets geweest. In ieder geval is de Nederlandse overheid zich meer bewust van de noodzaak om te beschikken over een goed functionerende Arbeidsinspectie. Een extra financiële impuls voor de capaciteit van 50 miljoen euro voor de komende jaren en meer gerichte inspecties op bijvoorbeeld blootstelling aan kankerverwekkende stoffen is mede tot stand gekomen dankzij onze klacht. Ook wordt er momenteel hard nagedacht over een meer effectieve wijze van handhaving om bedrijven aan te zetten tot preventie van ziekten en ongevallen: de Nederlandse overheid is gevoelig voor dit soort acties en wil internationaal niet op het lijstje komen van ‘schurkenstaten’. Er zijn echter ook zaken die nog steeds moeten worden opgelost. Zo is de melding beroepsziekten nog steeds niet goed geregeld en werkt de Inspectie vooral nog in een ‘stand alone’ positie en is er geen sprake van samenwerking met arbodiensten. Wordt vervolgd dus!

Hoogleraar internationaal arbeidsrecht Paul van der Heijden vat het belang van de ILO klacht goed samen in zijn artikel De ILO en het Nederlandse arbeidsrecht (Arbeidsrechtelijke Annotaties 2018 (12) 1).

Een van de zaken die de FNV samen met de CNV en de VCP (voormalige MHP) recent (in 2013/2014) bij de ILO tegen Nederland heeft aangekaart, betrof, onder meer, de omvang van en de werkdruk bij de Nederlandse Arbeidsinspectie. De klacht werd ingediend op verzoek van de ondernemingsraad van de Arbeidsinspectie, die zelf geen procedures bij de ILO kan beginnen. Het gaat hier om de ILO-verdragen 81 en 155. De FNV, CNV en VCP maakten gebruik van de procedure volgens artikel 24 ILO Constitutie en klaagden over het gebrek aan voldoende arbeidsinspecteurs, onvoldoende tijd voor scholing en een onaanvaardbare werkdruk, en dus over schending van de verplichtingen voortvloeiend uit de geratificeerde ILO-verdragen 81 en 155. Een en ander speelde in de tijd van grote overheidsbezuinigingen, die ook gevolgen had voor het personeelsaantal en de opleidingen van de Arbeidsinspectie.
Zoals gebruikelijk in deze procedure werd door de Governing Body (GB) van de ILO een ad hoc tripartite commissie ingesteld, die de klacht intensief heeft onderzocht. Zij begon uiteraard eerst met het vragen naar de reactie van de Nederlandse regering op de ingediende klachten. Die reactie kwam en probeerde aan te tonen dat er niets aan de hand was. En daar was de ingestelde ILO klachtencommissie het weer niet helemaal mee eens. In de conclusies van de zaak, die altijd in de vorm zijn gegoten van aanbevelingen aan de lidstaat, riep de ILO de Nederlandse regering op inderdaad wat aan de klachten met betrekking tot het aantal inspecties en dus inspecteurs te doen en ook te zorgen dat deze functionarissen voldoende getraind zijn. De klacht van de vakbonden was dus (gedeeltelijk) gegrond en er was zeker spanning tussen de praktijk in Nederland en de verplichtingen die uit de ILO-verdragen 81 en 155 volgen. De GB van de ILO verwees de zaak verder naar de Commissie van Experts om de follow-up in de gaten te houden. Blijkens Rapport 2016 van het CFE was het varkentje nog niet gewassen in dat jaar en werden verdere vragen gesteld aan de Nederlandse regering.’

Rik van Steenbergen /  Wim van Veelen
FNV-beleidsadviseurs Kwaliteit van de arbeid

Augustus 2019

Noten

[1] http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/meetingdocument/wcms_320002.pdf

[2] Nota Een gedeelde verantwoordelijkheid. Niet zonder regie!, 10 oktober 2014, pag. 10.

[3] Chemie-Pack moerdijk. Feitenrelaas inzake de vergunningsituatie en het toezicht. VROM-Inspectie, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 4 maart 2011.

[4] Algemene Rekenkamer, Ketenbesef op de werkvloer, Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 394, nrs. 1-2, pag.’s 9 en 11.

[5] Nota Een gedeelde verantwoordelijkheid. Niet zonder regie!, 10 oktober 2014, pag. 11.

[6] De SMV wijst er in haar nota Een gedeelde verantwoordelijkheid. Niet zonder regie! (pag. 7) op, dat het van te voren aankondigen van inspecties en het achterwege laten van inspecties als het de betreffende organisatie niet uitkomt behoren tot de gevolgen van bezuinigingen op de Inspectie.