Het geheugen van de vakbeweging

Piet Hein Donner, van 2007 tot 2010 minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – “gestuntel met procedures verdiende‘niet de schoonheidsprijs” Foto Merlijn Doomernik / NRC-Handelsblad

De uitkering bij arbeidsongeschiktheid is onder de internationale maat

Nederland schendt ILO Verdrag 121

Voor werkenden is goede sociale zekerheid  van levensbelang.  De ILO heeft daarom vanaf het begin verdragen aangenomen die de rechten van werknemers op sociale zekerheid beschermen. [1] Verankering van deze rechten in internationale verdragen biedt  houvast wanneer regeringen op de sociale zekerheid willen bezuinigen, zoals de afgelopen jaren ook in Nederland het geval was. De ILO verdragen leggen hier dan een bodem onder.  Nederland zakte in 2006 met de WIA door die bodem. Annie van Wezel legt uit.

ILO Verdrag 102, aangenomen in 1952, benoemt negen terreinen waarvoor de overheid een sociale voorziening moet treffen, zoals  toegang tot gezondheidszorg, pensioen, kinderbijslag, en een uitkering bij werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid. Aanvullende verdragen voor de specifieke terreinen werken het basisverdrag verder uit. Nederland heeft Verdrag 102 in 1962 geratificeerd . Van de aanvullende zes verdragen zijn er drie getekend. Waaronder Verdrag 121 (Employment Injury Benefits) dat het recht regelt op een uitkering bij een bedrijfsongeval of een beroepsziekte. Het Verdrag is aangenomen in 1964 en door Nederland in 1966 geratificeerd. Over dit verdrag is al jaren gedonder.

Tom Etty beschrijft hoe de toenmalige regering in 1988 het verdrag zelfs wilde opzeggen. [2] Alleen snel en fel ingrijpen van de vakbeweging heeft dit toen kunnen voorkomen. Van een poging tot opzegging is daarna geen sprake meer geweest, maar van een goede naleving evenmin. Een juiste naleving van ILO Verdrag 121 zou voor een deel van de Nederlandse arbeidsongeschikten een reële inkomensverbetering betekenen. Daarom zette de FNV zich vol in voor de naleving van dit verdrag. Voor een goed begrip van de strijd om Verdrag 121 is een korte uitleg van de procedures nodig.

Rapportage

Annie van Wezel, auteur van dit artikel

Om ervoor te zorgen dat landen die verdragen hebben geratificeerd, deze ook daadwerkelijk naleven, kent de ILO een uniek systeem om daarop toe te zien. Geen andere VN organisatie heeft zo goed ontwikkelde procedures en zoveel capabele mensen om de toepassing van verdragen in wetgeving en praktijk te volgen en te beoordelen. Bovendien hebben vakbonden en werkgeversorganisaties er een stem in. Het begint met de verplichting van de overheid om volgens een vast roulatieschema aan de ILO te rapporteren hoe de implementatie van een Verdrag is geregeld. Voor Nederland betekent dit ongeveer 18 rapportages per jaar.[3] Dit rapport moet eerst worden voorgelegd aan de vakbonden en werkgeversorganisaties voor commentaar. Dat is maar goed ook, want het zal niet verbazen dat de overheid over het algemeen rapporteert dat zij aan alle verdragsverplichtingen voldoet. De FNV heeft altijd veel tijd en energie gestoken in deze jaarlijkse rapportages aan de ILO. Zeker als het gaat om onderwerpen waarop de FNV toch al lobbyt en actie voert, kan de mening van de ILO een flinke steun in de rug betekenen. [4]

Hoor en wederhoor

De rapportages van overheden en het commentaar daarop van de sociale partners gaan naar het ILO Comité van Deskundigen, kortweg ‘de Experts’. De Experts zijn een groep van 20 internationale top juristen op het gebied van internationaal arbeidsrecht. Zij wegen de informatie en komen ieder jaar in maart met een rapport waarin honderden cases van over de hele wereld worden besproken. Verwacht van de Experts geen bindende uitspraken zoals van een rechter. De ILO heeft niet een rechtbank waar je een oordeel kunt vragen, dat dan met sancties kan worden afgedwongen. Wel is de mening van de ILO Experts gezaghebbend en kunnen rechtbanken deze overnemen en zo omzetten in ‘hard law’. De Experts zelf zullen eerder een proces van hoor en wederhoor op gang brengen, een dialoog tussen overheden en sociale partners, om een hiaat in de naleving van een verdrag op te lossen. De Experts geven dan uiteraard wel aan op welke punten zij vinden dat de overheid in gebreke blijft. Op deze manier hebben zij een soort jurisprudentie opgebouwd met betrekking tot de interpretatie van de Verdragen. Die interpretatie weegt zwaar, omdat de Experts onafhankelijk en onpartijdig zijn. Ze zijn het fundament onder het toezichtmechanisme waarop de ILO zo trots is.

Escalatie

Als de dialoog niet tot stand komt of als het probleem niet wordt opgelost, staan nog andere wegen open om problemen met de naleving van verdragen binnen de ILO aan te kaarten. Die worden dan wel gezien als escalatie van de klachten. De procedure volgens artikel 24 van de ILO Constitutie maakt het mogelijk dat een vakbond of werkgeversorganisatie aan het Bestuur van de ILO vraagt een speciale tripartiete commissie op te zetten om naar de klacht te kijken. Dat hebben de Nederlandse vakcentrales gedaan voor de bezuinigingen op de Arbeidsinspectie.[5]

Ieder jaar worden tijdens de ILO Conferentie 24 ernstige gevallen van schending van werknemersrechten besproken in het Comité voor de Toepassing van Normen ( Committee on the Application of Standards, CAS). Overheden komen hier niet graag op de agenda, want hoewel het doel ook hier is om een oplossing voor de problemen te vinden, ervaren zij dit toch als ‘de schandpaal’.

Voor problemen met het recht op organisatie en op collectieve onderhandeling bestaat een aparte procedure voor een klacht bij het Committee on Freedom of Association, waarvan de Nederlander Paul van der Heijden, hoogleraar internationaal arbeidsrecht aan de Universiteit Leiden, voorzitter was van 2002 tot 2018.

De toezichtprocedures lijken helder, maar er zijn veel ongeschreven regels die ze minder transparant en erg tijdrovend maken. Overheden kunnen hier per ongeluk of expres misbruik van maken om de afhandeling te frustreren en te vertragen. De effectiviteit van het toezicht hangt uiteindelijk af van het belang dat overheden, maar ook werkgevers, eraan hechten, en daar schort het nogal eens aan. Het is dan aan vakbonden om de uitspraken van de ILO  te gebruiken bij hun acties en hun lobby. Dan kunnen ze het verschil maken.

Verdrag 121, arbeidsongeschiktheid

Bij de omzetting van de WAO naar een nieuwe arbeidsongeschiktheidswet, de WIA, heeft de vakbeweging vanaf het begin aangegeven dat de nieuwe wet aan ILO Verdrag 121 zou moeten voldoen. Het Verdrag verplicht overheden om te zorgen voor gratis toegang tot de noodzakelijke gezondheidszorg en omschrijft het recht op een uitkering. Er mag geen sprake zijn van een armoedeval. Overheden die het verdrag hebben getekend, moeten een lijst van beroepsziekten opstellen. Omdat de Nederlandse wet geen aparte regels kent voor degenen die door hun werk arbeidsongeschikt zijn geworden, moeten de voorwaarden van Verdrag 121 voor alle arbeidsongeschikten in Nederland gelden. Ook in de Tweede Kamer speelde het ILO Verdrag een rol. Daarom had toenmalig minister de Geus bij de voorbereiding van de nieuwe wet een ínformele opinie aan de ILO gevraagd. Op het antwoord van de ILO heeft hij niet gewacht en voordat de ILO zijn twijfels en kritiekpunten op papier had kunnen zetten, trad de wet in 2016 in werking.

Vertraging

In maart 2008 kreeg de Nederlandse overheid van de ILO Experts een zogenaamde Direct Request [6] , om voor 1 september 2008 een volledig verslag van de nieuwe WIA en de invoering ervan te sturen. Ook stelde de ILO drie specifieke vragen. Die vragen gingen over de toegankelijkheid van de uitkering, over het lage niveau van uitkering aan gedeeltelijk arbeidsongeschikten die werkloos werden, en over het feit dat mensen die 35% of minder van hun verdiencapaciteit verliezen, helemaal geen uitkering krijgen.

Tegenwoordig staan die Directe Vragen aan de overheid ook op de ILO-website, maar destijds werd de vakbeweging hier noch door de overheid noch door de ILO over geïnformeerd. De overheid miste de deadline van 1 september voor de rapportage en de beantwoording van de vragen en kreeg uitstel tot 1 november 2008. De FNV stuurde alvast haar commentaar. Groot was de verbazing – en de teleurstelling- toen we er bij een bezoek op 24 februari 2009 aan de ILO achter kwamen, dat de overheid er ook niet in was geslaagd om voor de uitgestel de datum van 1 november een goed rapport naar de Experts te sturen. Deze konden daardoor niet in 2009 hun mening (Observaties) geven. De Tweede Kamer stelde minister Donner vragen over dit gestuntel met de procedures. Minister Donner gaf toe dat het ‘niet de schoonheidsprijs verdiende’, maar verzekerde dat van kwade opzet geen sprake was. [7] De overheid bleek niet de enige die bureaucratische steken liet vallen. Door onderbezetting lukte het de ILO op zijn beurt ook niet om in 2010 haar reactie op het commentaar van de FNV te geven. ‘Waar doe we het voor’, vroegen we ons af. We waren al bijna 4 jaar verder.

Nederland voldoet niet aan het Verdrag

Omdat alleen de aanhouder wint, stuurde de FNV, inmiddels ook gesteund door de andere vakcentrales, in 2010 opnieuw haar kritiek op de wet WIA naar de ILO, met de argumenten waarom deze wet niet aan ILO Verdrag 121 voldoet. In maart 2011 publiceerde de ILO dan eindelijk haar bevindingen .[8] De ILO Experts gaven onomwonden kritiek op de Nederlandse WIA en noemde onder meer de 35-min regeling en de armoedeval van werkloze arbeidsongeschikten, niet in overeenstemming met de verdragsverplichtingen. Klare taal.

“The WIA Act does not include lump-sum benefits and does not pay any benefit at all for incapacity below 35 per cent. Thus, persons with less than 35 per cent incapacity are excluded from protection against employment injury, which is contrary to the Convention. “

De overheid bleef ontkennen dat de WIA in strijd was met het Verdrag en waar dit toch door de Experts onomwonden was vastgesteld, op het gebied van de 35-minners, hield men vast aan het eigen standpunt. Het verdrag noemt geen specifiek percentage, was de redenering. Dat het Committee of Experts, bij uitstek de instantie om het verdrag op dit punt te interpreteren, op basis van de bedoeling van het Verdrag en van vergelijkbare situaties in andere landen concludeerde dat 35% een te hoge drempel was, legde men eenvoudigweg naast zich neer.

Agree to disagree

In 2012 hebben de Experts hun opvatting van 2011 nogmaals bevestigd en enkele punten van zorg aan hun lijst toegevoegd.[9]  Om de discussie, die inmiddels ook erg ingewikkeld was geworden, vooruit te helpen, bood de ILO een missie naar Nederland aan, onder leiding van de Directeur van het Standards Department van de ILO, Mevrouw Cleopatra Doumbia-Henry. Een uitzonderlijk aanbod dat aangaf dat de ILO de problemen serieus nam. De missie bracht geen beweging in de discussie. De overheid kwam niet verder dan : we agree to disagree, alsof de mening van de Experts ook zomaar een mening is. De vakbeweging was het hier helemaal niet mee eens en stuurde opnieuw een brief met haar opvatting en het verzoek aan de ILO om de dialoog gaande te houden.

De Nederlandse overheid belijdt steun aan het toezichtmechanisme van de ILO. Maar als de kritiek van de ILO te dicht bij komt, of mogelijk geld kost, neemt de overheid de opvatting van de ILO Experts niet serieus. De uitspraken van Het Comité van Experts zijn zoals gezegd niet juridisch bindend, maar ze zijn wel gezaghebbend. Door haar interpretaties van het Verdrag te negeren, ondermijnt de Nederlandse overheid het gezag van deze instantie, die het fundament is van het toezichtmechanisme.

Lange adem

Hoe teleurstellend de houding van de overheid ook was, toch heeft de voortdurende druk waaronder ze werd gehouden wel invloed gehad. Frans Pennings, hoogleraar sociaal recht aan de Universiteit Utrecht, oordeelt dat de toezichthoudende organen van de ILO de eventuele negatieve effecten van veranderingen in de sociale zekerheid nauwgezet in de gaten houden. “Daarmee willen ze de beginselen die ten grondslag liggen aan de verdragen bewaken, houden ze de lidstaten scherp en voorkomen ze dat andere lidstaten dergelijke vernieuwingen overnemen zonder de daarbij horende waarborgen.”[10]

Bovendien: de zaak is nog niet gesloten. In maart 2018 kwam de ILO opnieuw met een Direct Request.[11] Gelukkig is de procedure van de ILO inmiddels transparanter geworden en zijn vakbonden niet langer van de overheid afhankelijk om hiervan kennis te nemen. Door de digitalisering van het toezicht zijn alle uitspraken nu ook op de ILO website te vinden. Verwijzend naar de brief van de Vakcentrales uit 2012, constateert de ILO:

“As the situation in law and policy has not changed, the Committee notes with regret that the cash benefits provided under the WIA for victims of employment injuries do not ensure the level of protection guaranteed by the Convention.”

De ILO gebruikt de term regret en in ILO jargon is dit een ernstige terechtwijzing. Ook is het opmerkelijk dat de ILO zo expliciet zegt dat de hoogte van de uitkering niet voor iedereen de financiële bescherming biedt waarop het Verdrag recht geeft. De ILO vraagt zich af of er wel overleg met de vakbeweging is geweest en wat de vooruitgang is die de overheid heeft gemaakt met het aanpassen van de wetgeving, zodat deze in lijn komt met Verdrag 121.

Hoe verder?

Voor 1 september 2020 moet de overheid opnieuw rapporteren en kan de vakbeweging ook weer haar commentaar naar de ILO sturen. Dat zou ik zeker doen. Gezien de ervaring tot nu toe en gezien het inhoudelijke belang van C 121, zou het niet nog eens tien jaar mogen duren. De Nederlandse overheid is voorstander van ‘stroomlijning’ van ILO verdragen in het zogenaamde Standards Review –proces.[12] Mogelijk hoopt zij dat de sociale zekerheidsverdragen van de ILO hierdoor soepeler zullen worden. Dat laat onverlet dat Nederland zich moet houden aan de geratificeerde Verdragen die nu actueel en up- to-date zijn.

De FNV is altijd heel terughoudend geweest met het aan de ILO- schandpaal nagelen van de Nederlandse overheid. Maar het belang van de zaak en de houding van de overheid maken het haast onvermijdelijk om ook andere toezichtmechanismen in te zetten, zoals een klacht onder artikel 24. De Nederlandse vakbeweging heeft eerder op het punt gestaan om Nederland voor de schending van Verdrag 121 te agenderen in het Committee on the Application of Standards (CAS) van de ILO Conferentie. Ze heeft er toen vanaf gezien om een serieuze verdere dialoog een kans te geven. Als die niet plaats vindt, is een bespreking van de Nederlandse schending van Verdrag 121 in CAS gerechtvaardigd.

Annie van Wezel

Internationaal adviseur bij de FNV van 2007-2018 en onder meer verantwoordelijk voor de coördinatie van de bijdrage van de FNV aan het toezicht op de naleving van ILO verdragen.

September 2019

Noten

[1] ILO website: https://www.ilo.org/global/standards/subjects-covered-by-international-labour-standards/social-security/lang–en/index.htm

[2] [2] VHV website: https://www.vakbondshistorie.nl/dossiers/een-muis-met-twee-staartjes

[3] Nederland heeft 109 (van 190) verdragen geratificeerd, waarvan er 70 up-to-date zijn. 20 up-to-date verdragen zijn (nog) niet geratificeerd. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:14000:0::NO:14000:P14000_COUNTRY_ID:102768

[4] De FNV heeft de afgelopen 10 jaar onder meer aan de ILO gerapporteerd over: het minimumjeugdloon, de loonkloof bij vrouwen, ontslag bij zwangerschap, de Regeling Dienstverlening aan Huis, discriminatie op basis van migratieachtergrond, cao voor ZZP-ers, dwang in de Bijstand, ernstige arbeidsuitbuiting.

[5] Wim van Veelen en Rik van Steenbergen, Nederlandse regering flink op de vingers getikt door de ILO: meer en betere arbeidsinspecties nodig,  Binnenkort op VHV website,

[6] ILO website. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:2279547

De Observaties en Direct Requests van de ILO Experts krijgen zowel het jaartal van de vergadering waarop ze zijn aangenomen (in dit geval nov/dec 2007) als de datum waarop ze zijn gepubliceerd, in februari/ maart het jaar daarop volgend (in dit geval 2008). Dit is onnodig verwarrend.

[7] https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2009Z03365&did=2009D25314

[8] ILO website https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:2327805

[9] ILO website https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:2699664

[10] Tijdschrift Recht en Arbeid, jaargang 11, januari 2019. Themanummer ILO 100. Pag. 21.

[11] https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3343144

[12] https://www.ilo.org/global/standards/WCMS_449687/lang–en/index.htm