Het geheugen van de vakbeweging

Een stille dood of het einde van de PBO

Nagenoeg niemand zal er wakker van hebben gelegen, maar een van de vele veranderingen die de komst van 2014 meebracht, is geruisloos langs ons heen gegaan. Op 31 december 2013 kwam een definitief einde aan de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Hoogste tijd voor een korte terugblik.

Het is en blijft een lelijk ding - Cartoon van Eppo Doeve in Elseviers Weekblad van 23 januari 1954Het is en blijft een lelijk ding – Cartoon van Eppo Doeve in Elseviers Weekblad van 23 januari 1954

In de loop van de 19e eeuw wordt het langzaamaan duidelijk dat de overheid een rol moet spelen in de ontwikkeling van de Nederlandse economie. Die betrokkenheid krijgt vorm in wetgevende arbeid en in het aanleggen van kanalen en spoorlijnen. Toch blijft de liberale hoofdlijn van denken dat de markt het belangrijkste verdelingsmechanisme is.
In diezelfde eeuw ontwaakt het socialisme onder meer door het werk van Marx en Engels. Zij bepleiten een collectief bezit van de productiemiddelen als antwoord op de vraag op welke manier de staat kan bijdragen aan de economische ontwikkeling van een land.
Na 1880 begint Nederland te veranderen. De industrialisatie neemt steeds sterker toe en langzaam verbrokkelt de standenmaatschappij. De politieke besturing van ons land verandert ingrijpend door de komst van politieke partijen. En er ontstaan werkgevers- en werknemersorganisatie naast allerhande andere maatschappelijke verbanden die – al dan niet lokaal – pogen een zekere sturing te geven aan de maatschappelijke ontwikkeling.

Rerum Novarum

Een belangrijk gevolg van de grondwetswijziging van 1848 is het herstel van de rooms-katholieke hiërarchie. En daarmee gaan de katholieke burgers van dit land in toenemende mate een rol spelen in de samenleving. In april 1891 publiceert paus Leo XIII zijn befaamde encycliek Rerum Novarum, waarin hij de katholieke sociale leer bij de tijd brengt, positie kiest tegenover het liberalisme en het socialisme en het oprichten van vakbonden bepleit. Een encycliek, die ook in ons land de nodige aandacht trekt, al was het maar omdat de leider van de ARP – Abraham Kuyper – er met instemming naar verwijst tijdens zijn grote rede op het Sociaal Congres in november 1891.
De ‘sociale quaestie’, zo wordt uit Rerum Novarum en tijdens het Sociaal Congres duidelijk, vraagt om een oplossing die volgt uit de christelijke beginselen. In de christelijke wereld – net als daarbuiten – gaat de nodige tijd heen met de vraag hoe burgers zich in een veranderende samenleving moeten organiseren. En ook met vragen die verband houden met de directe verbetering van de levensomstandigheden van de arbeiders. Later worden die vragen aangevuld met vragen over de sturing van de samenleving in breder kader.
In de christelijke wereld domineert daarbij de gedachte van subsidiariteit (katholiek) en soevereiniteit in eigen kring (protestants). Met voorbijgaan van de verschillen, komen deze uitgangspunten erop neer dat de sturing van de samenleving zo laag mogelijk in die samenleving vorm moet krijgen, en dat door de meest en eerst betrokkenen.
Die uitgangspunten worden direct na de Eerste Wereldoorlog in Nederland vormgegeven door verschillende denkers, zowel in de rooms-katholieke als in de protestants-christelijke wereld. De vertaling kan worden gevat onder een begrip: publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO). Hoewel er aanmerkelijke verschillen zijn tussen de manier waarop in de katholieke en de protestantse wereld wordt gedacht, bestaat er overeenstemming over de hoofdlijn. Werkgevers en werknemers moeten samen en in overleg met elkaar leiding geven aan de ontwikkelingen van het bedrijfsleven. Daartoe moeten zij ordenende bevoegdheid krijgen.

Medezeggenschap

Op die manier – zo is de redenering – zijn niet alleen werkgevers verantwoordelijk, maar krijgen ook werknemers medezeggenschap over hun eigen werk. Elke sector moet een publiekrechtelijk sturingsorgaan krijgen dat de ontwikkeling van de bedrijfstak kan stimuleren. Deze wel erg kort samengevatte kern van de PBO maakt duidelijk dat er naast de sociaaldemocratische benadering – een krachtige overheid – en de liberale wijze van zien – veel ruimte voor de markt – een derde besturingsgedachte tot ontwikkeling komt. Een gedachte die overigens past in een bredere, internationale ontwikkeling vooral in rooms-katholieke landen, waar men veelal over corporatisme spreekt.
De globale gedachten over de PBO-vorming ontstaan aan het eind van WO I en direct erna. Het gaat om nog ruwe en vaak ook heftig omstreden gedachten. In de rooms-katholieke wereld krijgt het denken over de PBO vorm binnen de politieke kaders van de Rooms-Katholieke Staatspartij (een verre voorloper van het CDA). Daarbij speelt de ‘eigen’ hogeschool in Tilburg een belangrijke rol.
De verhoudingen in de protestantse wereld liggen ingewikkelder dan in de katholieke wereld. Het CNV is voorstander van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie hoewel ook daar verschillen van opvatting zijn. Maar de ARP is mordicus tegen. Hendrik Colijn – die in de jaren ’20 de leiding over de ARP heeft overgenomen van Kuyper – vergelijkt de PBO met prostitutie en ander verwerpelijk kwaad.
En ook de universitaire wereld – met name de VU – bestrijdt de gedachte eerder dan dat deze wordt ondersteund. Het zal overigens niet verrassend zijn dat de sociaaldemocraten van de SDAP en het NVV weinig heil verwachten van deze visie op de sociaaleconomische besturing van de samenleving. In die kring vertrouwt men liever op een krachtige, centrale overheid.
De economische crisis die volgt op het ineenstorten van Wallstreet in 1929, maakt duidelijk dat de industrialisatie en de veranderde economische verhoudingen andere eisen stellen aan het beleid van de overheid. Met name in de jaren ’30 geeft die ontwikkeling een krachtige impuls aan het denken over zelfsturing en bedrijfsorganisatie.
In de jaren ’20 zijn al wetten tot stand gekomen waarin partijen een nog bescheiden rol kunnen spelen in het besturen van hun sector en die heel voorzichtige trend zet zich in de jaren ’30 langzaam voort. Belangrijk doel van de wetgever is het uitschakelen van concurrentie tussen bedrijven op de nationale markten en het ondersteunen van bedrijven op de internationale markten.

Stichting van de Arbeid

Nadat de Duitsers in 1940 ons land bezet hebben, gaat de discussie over de vormgeving van sectorale sturing verder, nu met het oog op de inrichting van onze samenleving na de bevrijding. Als werkgevers en werknemers in de tweede helft van de bezetting onder leiding van Stikker tot het besluit komen om de Stichting van de Arbeid op te richten, wordt daarmee een resultaatgericht debat over de toekomst van de PBO verbonden. CNV-voorzitter Stapelkamp weigert in eerste instantie betrokkenheid van het CNV bij de Stichting van de Arbeid, die immers een privaatrechtelijk karakter zal krijgen. Hij wil nadrukkelijk ruimte voor publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.
De basis daarvoor is overigens in de loop van de jaren ’30 vergroot, niet alleen door voorzichtige wetgeving, maar ook omdat binnen de sociaaldemocratie de wens tot medebewind van het land sterk is toegenomen en men vormen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie ziet als mogelijkheid voor de overheid om sturing te geven aan de nationale economie.
Nog tijdens de oorlog worden gedachten over het terugdringen van de overheidsrol ten voordele van corporatistische benaderingen verwoord door de Nederlandse Unie en de bezetter richting een organisatie die met plannen moet komen voor een bedrijfsorganisatie die ertoe bijdraagt dat het Nederlandse bedrijfsleven ingeschakeld wordt bij de Duitse oorlogsinspanningen. Veel komt daar niet van terecht, maar al met al vormen de stapjes die gezet worden, een voedingsbodem voor het vormgeven van de PBO.

Bedrijfsschappen

Dat de gedachte over de PBO vast voet aan de grond heeft gekregen, ook binnen de sociaaldemocratie, blijkt al in december 1945 als de minister van Economische Zaken, de sociaaldemocraat Henk Vos, zijn plannen over de PBO presenteert. Per bedrijfstak komt er in de benadering van het Plan-Vos een bedrijfschap. Elk schap wordt bestuurd door vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers, maar het voorzitterschap komt in handen van een door de Kroon benoemde commissaris. En daarmee krijgt de overheid een belangrijke – zo niet beslissende vinger – in de sectorale pap. In de visie van Vos onvermijdelijk om de volkomen vernielde nationale economie weer te herstellen.
De reacties op het Plan-Vos lopen uiteen, maar het woord ‘vernietigend’ geeft een redelijk beeld van de hoofdlijn van die reacties. Feitelijk vormt het plan de aftrap van een intensieve discussie, die verloopt in diverse, elkaar opvolgende commissies. Daar ontstaat de gedachte om naast bedrijfschappen – die een hele productieketen omvatten – ook productschappen in het leven te roepen, die zich – het woord spreekt voor zich – vooral bezighouden met de organisatie van bedrijven die een gelijk product voortbrengen.
De discussies monden uit een Wet op de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie, die in het najaar van 1949 de Tweede Kamer passeert. Het is als gevolg van een lange reeks compromissen, die in de wet vorm krijgen, een complex geheel geworden. Naast bedrijfschappen, komen productschappen en het is aan de bedrijven en sectoren zelf om schappen in het leven te roepen. De schappen krijgen verordenende bevoegdheden op zowel economisch als sociaal terrein.
Er wordt hier en daar min of meer uitbundig feestgevierd. Een discussie die meer dan 30 jaar duurde is afgerond en velen zijn in meer of mindere mate tevreden gesteld. En nu dan de praktijk.

Praktijk is weerbarstig

Zoals altijd blijkt het leven sterker dan de leer, blijkt de praktijk nogal weerbarstig. Ondernemers staan niet te juichen, maar ook binnen de vakbeweging ontwaken voorzichtig de critici. Daar spelen ten minste twee elementen een rol.
De schappen mogen sociale verordeningen afkondigen. Derhalve kunnen zij bevoegd worden om arbeidsvoorwaarden dwingend op te leggen. Wellicht kunnen de vakcentrales met die gedachte leven, binnen de bonden stuit die op weerstand. De cao is een prima instrument, zo vindt men, en die behoeft geen vervanging.
Het tweede element is het gevolg van veranderd denken over medezeggenschap. De PBO werd in de jaren ’20 en ’30 ook gezien als mogelijkheid voor werknemersmedezeggenschap. Die medezeggenschap behoefde geen vorm te krijgen binnen de bedrijven zelf. De vrees dat laagopgeleide en niet erg mondige werknemers zich zouden laten ondersneeuwen door hun werkgever, droeg bij aan die gedachte.
Maar na de oorlog verschuift het denken. Werknemers worden – mede als gevolg van vakbondswerk en beter onderwijs – mondiger en zeggenschap op de werkplek en in het eigen bedrijf krijgt steeds meer aanhang. De aandacht binnen de bonden begint dan ook langzaam aan te verschuiven van de PBO naar wetgeving rond ondernemingsraden.

Veranderende structuur

Naast onwillige werkgevers en bonden die nieuwe gedachten over medezeggenschap ontwikkelen, is er nog een derde element dat een rol speelt. De structuur van de Nederlandse economie verandert. De vooroorlogse herkenbaarheid van bedrijfstakken neemt af omdat bedrijven zich in hun ontwikkeling niet laten leiden door hun bedrijfstak, maar door hun markten die steeds meer eisen stellen en steeds internationaler worden.
De PBO – zoals velen die in de vooroorlogse jaren voor ogen hadden – krijgt niet de gedroomde vorm.
In het midden van de jaren ’50 komen er schappen tot stand: in de agrarische wereld en in de wereld van de ambachten, maar het blijft beperkt. Opeenvolgende kabinetten spannen zich in om de PBO tot een succes te maken, maar in het midden van de jaren ’60 is het resultaat wel duidelijk: de wereld waarin de gedachte rond de bedrijfsorganisatie ontstond, is zo veranderd dat die gedachte niet langer past bij de wereld die ontstaan is, een wereld van hoge economische groei en snelle veranderingen. Bij zo’n wereld – zo wordt steeds breder gedacht – past niet langer een wettelijk keurslijf.
De PBO raakt overigens hier en daar fel omstreden. Wellicht het bekendste verzet ontstaat onder de boeren, die zich met kracht afzetten tegen het Landbouwschap. Stap voor stap wordt in de volgende decennia de reikwijdte van de schappen kleiner en het aantal wordt door samenvoegingen verder beperkt.
Het denken over de besturing van de economie krijgt – mede als gevolg van de neoliberale wind die begin jaren ’80 opsteekt – andere inhoud. De rol van middenveldorganisatie tussen overheid en ondernemingen in wordt stelselmatig verkleind en dat leidt er onvermijdelijk toe dat ook de laatste schappen bijna 100 jaar na het ontstaan van de discussie over de bedrijfsorganisatie met publieke taken worden opgeheven.
Piet Hazenbosch
januari 2014