Het geheugen van de vakbeweging

Uit NRC-Handelsblad van 9 augustus 1988


Poging tot opzegging
van IAO-verd
rag 121 door minister Jan de Koning

Een muis met twee staartjes

Over het algemeen heeft Nederland als lid van internationale organisaties in de loop der tijden een goede reputatie heeft opgebouwd. Ons land nam actief deel aan de activiteiten van de VN en de Gespecialiseerde Organisaties, speelde van tijd tot tijd zelfs een stimulerende rol en kwam zijn verplichtingen veelal goed na – inclusief de betaling van zijn contributie – en dat nog op tijd ook. Het zou te ver gaan te beweren dat deze reputatie  intussen verloren is gegaan. Maar wel kan en moet worden vastgesteld dat de Nederlandse regering het in de afgelopen tientallen jaren toch wat minder nauw lijkt te nemen met haar vrijwillig aangegane verplichtingen jegens die organisaties. In het bestek van dit artikel zal deze stelling worden onderbouwd met enkele voorbeelden, ontleend aan de praktijk binnen de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). Deze kwesties staan echter niet op zichzelf en houden goeddeels geen verband met problemen, die voor de IAO specifiek zijn. Het betoog zal zich vooral toespitsen op de wijze waar­ op de Nederlandse regering omspringt met haar verdragsverplichtingen.

Het aan achteloosheid of onverschilligheid grenzende gemak, waarmee de regering begin 1988 aankondigde een belangrijk IAO-Verdrag op te zeggen en dit voornemen enkele· maanden later doorzette in weerwil van een overweldigende meerderheid in de Tweede Kamer, kan met recht in verband gebracht worden met de merkwaardige capriolen die het kabinet uithaalde rond het VN­-Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. ook daar ging het om kritiek van de verdragsorganisatie op Nederland.

Vreemde eend in VN-bijt

Naar aanleiding van het 100-jarug bestaan van de Internationale Arbeids Organisatie schrijft Tom Etty enkele verhalen over de betekenis van deze organisatie voor de Nederlandse arbeidsverhoudingen

Voor een nader begrip eerst een enkel woord over de IAO. Deze gespecialiseerde organisatie van de VN, die zich bezighoudt met vraagstukken van arbeid en sociale gerechtigheid in brede zin, is binnen het VN-systeem in enkele opzichten een vreemde eend in de bijt. Om te beginnen is de IAO, voortgekomen uit de Volkenbond, een stuk ouder dan de VN. Ook de werkwijze, die sterk is afgestemd op het ontwikkelen, vaststellen, doen ratificeren en controleren van de naleving van een groot aantal internationale verdragen, heeft weinig parallellen. Het meest in het oog springende buitenissige element is echter de structuur. De IAO is de enige intergouvernementele organisatie waarin niet-gouvernementele groeperingen op voet van gelijkheid deel hebben aan de werkzaamheden en het dragen van verantwoordelijkheden. Bij dit ‘tripartisme’, waarvan regeringen, vakbonden en werkgeversorganisaties de samenstellende bestanddelen zijn, geldt de vooronderstelling van onderlinge onafhankelijkheid. Bijgevolg worden regeringen, meer dan in andere internationale organisaties, binnen de IAO op hun huid gezeten door critici uit eigen land.(1) De Nederlandse regering heeft daar in de afgelopen vijftien jaar ruimschoots ervaring mee opgedaan . Het meest geruchtmakend was in die periode de behandeling van klachten van de Nederlandse vakbeweging tegen ingrepen door de regering in het proces van vrije onderhandelingen over lonen en andere arbeidsvoorwaarden. De Nederland­se regering werd uiteindelijk door de IAO in het ongelijk gesteld.(2) Wat meer binnenskamers wordt de overheid verder al enkele jaren door werkgevers en werknemers gekapitteld over  het niet op tijd en volgens de statutaire bepalingen voldoen aan financiële verplichtingen. Een ander punt van kritiek was destijds ook de onwil om werkgevers en werknemers te consulteren over de Nederlandse inbreng in het werk van de IAO op het vlak van de ‘technische samenwerking’ met ontwikkelingslanden, een verplichting die bestaat op grond van de constitutie van de IAO, het Verdrag betreffende tripartite consultatie over IAO-­aangelegenheden (nr. 144) en categorische uitspraken van de Internationale Arbeidsconferentie. Ook de commotie die eerder begin 1988 ontstond over het voornemen van de regering om Verdrag 121 (over uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten) op te zeggen, komt voort uit een scherpe reactie uit de ‘non­-gouvernementele hoek’, in dit geval overigens uitsluitend de gezamenlijk optrekkende vakbeweging.

Opzegging

Verdrag 121 is één van de ruim twintig IAO-verdragen op het terrein van de sociale zekerheid. Het werd in 1964 door de Internationale Arbeidsconferentie aangenomen en twee jaar later door Nederland geratificeerd. Het bevat minimum-normen voor wetgeving die het risico van arbeidsongeschiktheid of overlijden ten gevolge van arbeidsongevallen of beroepsziekten dekt. Wat was nu de reden dat de regering dit verdrag wil opzeggen? Sedert 1971 waren er door de IAO bepaalde discrepanties vastgesteld tussen de Nederlandse wetgeving en het verdrag. De regering was daar herhaaldelijk op gewezen. Volgens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid was er hierdoor een penibele situatie ontstaan, waaraan alleen een eind gemaakt kon worden door het verdrag op te zeggen.(3)

De discrepanties hadden te maken met het stelsel dat Nederland gekozen heeft om werknemers tegen deze risico ’s te beschermen. In de meeste landen zijn dat stelsels die voorzien in een specifieke verzekering voor beroepsziekten en bedrijfsongevallen (‘risque professionel’). In Nederlands is gekozen voor een breder systeem: een algemene sociale verzekering bij arbeidsongeschiktheid. Hierin wordt geen rekening gehouden met de specifieke oorzaak van arbeidsongeschiktheid (‘risque social’). De keuze voor dit stelsel werd ten tijde van de ratificatie van Verdrag 121 gemaakt. De kritiek van de IAO had betrekking op de volgende kleinere en grotere punten:

  • ouderdomspensioen voor slachtoffers van een arbeidsongeval of een beroepsziekte;
  • omzetting WAO-uitkering in gekort AOW-pensioen;
  • hoogte van het ouderdomspensioen voor het gehuwde slachtoffer van een arbeidsongeval of van een beroepsziekte;
  • wezenpensioen;
  • begrafenisuitkering;

De vakbeweging ontkende niet dat er in de afgelopen jaren problemen waren geweest, maar meende – en maakte met zakelijke argumenten, ontleend aan de praktijk van het werk in de IAO aannemelijk – dat deze niet van echt zwaarwegende aard geweest waren. Gezien de kritiek van de IAO op de toepassing van het verdrag door Nederland zou het voor de hand gelegen hebben dat de regering in samenspraak met het secretariaat van de IAO, het Internationaal Arbeidsbureau, eerst eens zorgvuldig naar een oplossing zou zoeken die het mogelijk maakte dat Nederland verdragspartij bleef. Die pogingen waren niet gedaan. Zoals de regering de zaak presenteerde, was er volstrekt onvoldoende grond om een zo vergaande stap als opzegging van een verdrag te nemen. Wat de regering wilde, was in feite hetzelfde als in 1987 met het VN­ Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten: er werden problemen geconstateerd en zonder veel omhaal werd vervolgens de conclusie getrokken dat het verdrag dan maar moest wijken. Volgens de vakbeweging was dit een volstrekt onverantwoorde en onwaardige benadering van internationale verdragsverplichtingen; zeker voor een regering die in 1979 mensenrechten tot een hoeksteen van het buitenlands beleid had gemaakt en die in 1983 bij grondwetswijziging de opdracht had de internationale rechtsorde te bevorderen.

Furieuze reactie

Hoe was nu een en ander in zijn werk gegaan? Tijdens de Internationale Arbeidsconferentie van 1987 circuleerde binnen het Internationaal Arbeidsbureau het gerucht dat Nederland voornemens zou zijn om een aantal verdragen op te zeggen. Daaronder was Verdrag 121. werkgevers en werknemers wisten van niets. Bij navraag door de vakbondsvertegenwoordigers in de Nederlandse delegatie bij de overheidsvertegenwoordigers werd dit gerucht bevestigd. In het najaar en de winter van 1987 stelde de vakbeweging de kwestie aan de orde in overleg met minister De Koning. Tot tweemaal toe wilde deze geen uitsluitsel geven. Toen kwam, begin februari 1988, een brief van de minister waarin deze aangaf inderdaad toch het verdrag te willen opzeggen en waarin hij vakbeweging en werkgevers nog geen drie weken de tijd gaf om hun reactie op dit voornemen op schrift te stellen en over te leggen.{4)

Vanwaar die plotselinge haast? In verband met vaste IAO-procedures voor opzegging (dat kan maar eens in de 10 jaar) 0moest de regering vóór eind juli 1988 haar besluit bij de IAO gedeponeerd hebben. Zou dat niet lukken, dan bestaat pas in 1998 weer de mogelijkheid tot opzegging. Waarschijnlijk had de minister aanvankelijk de hoop dat hij het zou kunnen laten bij een puur formele raadpleging van de vakbeweging en de werkgevers, om vervolgens het wetsontwerp, dienende tot opzegging van het verdrag, bij stilzwijgende goedkeuring door het parlement aangenomen te krijgen.

De furieuze reactie yan de vakbeweging, die om te beginnen geen genoegen nam met de sterk op lippendienst lijkende wijze van consulteren van de minister, haàlde een streep door die rekening. De vakbeweging sprak in één moeite de Tweede Kamer aan op haar verantwoordelijkheid en drong op een gedegen behandeling van het ‘opzeggingswetje’ aan. Opvallend genoeg zwegen overigens de werkgeversorganisaties, destijds toch tenminste even zorgvuldig als de werknemers in het waken over het ideeëngoed van de IAO.

Naar Canossa

De rest van de geschiedenis is uit de media van destijds genoegzaam bekend.{5) De regering moest het aanvankelijke voornemen de zaak op kousenvoeten door het parlement te loodsen laten varen. In het overleg met de Vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken werd zij geconfronteerd met een volstrekt afwijzende houding ten aanzien van de voorgenomen opzegging. Desalniettemin zond de minister eind juli een brief naar Genève, waarin hij het verdrag opzegde. Hij deed dat, ‘vooruitlopend op de goedkeuring van de Kamer’ – een merkwaardige en bedenkelijke manier van doen, waar die Kamer duidelijk te verstaan had gegeven niet akkoord te willen gaan. De  Kamer hield echter voet bij stuk houden. De regering jde opzegging ongedaan maken. nooit eerder vertoond in de IAO. Een erg verheffende indruk had dat in Genève natuurlijk niet gemaakt.

De scherpte waarmee de vakbeweging haar verzet gevoerd had, moest vooral verklaard worden uit haar sombere vermoeden dat het werkelijke argument voor opzegging door de regering verzwegen werd. in werkelijkheid  werd bin­nen het kabinet overwogen tot nieuwe wetgeving te komen die Nederland in veel ernstiger mate dan tot dusver in conflict met de bepalingen van Verdrag 121 zou kunnen brengen. Te denken viel dan het voornemen om de Algemene Weduwen­ en Wezenwet (AWW) en de Wet Arbeidsongeschiktheid (WAO) te wijzigen. (6)

De muis had ,uiteindelijk twee staartjes. Ten eerste was dat de minister inderdaad naar Canossa moest. In een hernieuwd overleg met de Kamer, na het zomerreces, moest hij constateren dat zijn argumenten voor opzegging andermaal weinig weerklank vonden. Ten tweede werd de regering verplicht aan werkgevers en werknemers op korte termijn een formele consultatieprocedure voor te leggen die onmin, zoals in het voorjaar1988  ontstaan over de presentatie van de opzeggingsplannen aan de partners in de IAO, in de toekomst moest voorkomen.

Geen van beide punten deed echter ten principale iets toe- of afdoen aan het verschijnsel, waarop in de aanhef van deze bijdrage werd gewezen, namelijk dat in regeringskringen helaas de opvatting postgevat leek te hebben dat internationale verdragen alleen maar gerespecteerd hoeven te worden zolang men er in de eigen praktijk geen hinder van ondervindt.

Tom Etty

Eerder gepubliceerd in VN Forum, nr 1, 1988

Noten

  1. Zie voor deze elementen uitvoeriger: T. Etty, ‘Politiek, politieke aspecten en politisering van de Internationale Arbeidsorganisatie’, in D. Leurdijk (red), Werkplaats of Woordenkraam? Politieke aspecten van gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties, ‘s-Gravenhage,Staatsuitgeverij 1984, 39-58.
  2. Vergelijk het rapport van de ‘Direct Contact’­ missie van de IAO naar Nederland in 1984, in extenso afgedrukt in het Report of the Committee of Experts on the Application of Convention and Re­ commendation, Genève, IAO,
  3. Vergelijk ‘Voornemen tot opzegging van het IAO-verdrag betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten (Verdrag 121) ‘, Kamerstuk 20555 nr. 3, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1987-88 (Memorie van Toelichting).
  4. Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de voorzitters van FNV, CNV en MHP d. 3 februari 1988.
  5. Zie o.a. De Volkskrant d. 14 juli 1988, ‘Kabinet zou af willen van verdrag over uitkering bij bedrijfsongeval’, idem d.d. 23 juli 1988, ‘Kabinet zegt toch ILO-verdrag op ondanks protesten’; NRC­ Handelsblad d.d. 28 juli 1988, ‘Minister De Koning negeert de Kamer’, idem d.d. 31 augustus 1988, ‘De Koning wil alsnog overleg over verdrag’, idem d.d. 14 september 1988, ‘Tweede Kamer slikt op­ zeggen van verdrag niet.’
  6. Brief FNV aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 17 maart 1988