Het geheugen van de vakbeweging

50 Jaar AOW

Waarom? Voor wie? En wie betaalt?

De Algemene Ouderdomswet (AOW) staat volop in de belangstelling. Wat heet, naarmate de verkiezingen dichterbij komen, worden de discussies hierover steeds verhitter en minder gepolijst: (Met Bos ben je de klos, Met Rutte kun je ’t schudde). De grote vraag is hoe houden we op een rechtvaardige manier deze pijler onder het sociale zekerheidsstelsel betaalbaar?

Minister Ko Suurhoff overhandigt de eerste AOW-uitkeringMinister Ko Suurhoff overhandigt de eerste AOW-uitkering

Niets aan de hand zegt het ABP,  Nederland grootste pensioenfonds dat bestuurd wordt door werkgevers en werknemers. Er is voldoende geld in kas. Het CPB echter rekent de nieuwe regering voor dat deze minstens 15 miljard euro moet besparen. Inmiddels is er een scala aan oplossingen bedacht om de oudedagsvoorziening betaalbaar te houden: verhoging van de arbeidsparticipatie, gepensioneerden laten meebetalen, weer 40 uur per week gaan werken, verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd tot 67 jaar. Het is koffiedik kijken welke oplossing van het vergrijzingsprobleem de meeste politieke en maatschappelijke steun zal gaan krijgen. In ieder geval zijn de grote politieke partijen zich ervan bewust dat de AOW gevoelig ligt bij een vergrijzend kiezersbestand. Overigens is het opmerkelijk dat de betaalbaarheid van de AOW de laatste tijd de dagelijkse discussies beheerst. De vergrijzing van de Nederlandse bevolking, maar ook elders, is al jarenlang een bekend gegeven (zie de tabellen over de grijze druk en de sterk toegenomen gemiddelde levensverwachting in de loop van de twintigste eeuw).
Door de discussies over de betaalbaarheid van de AOW in de toekomst zouden we bijna vergeten dat over enkele maanden de AOW haar vijftigste verjaardag viert. Op 2 januari 2007 is het precies 50 jaar geleden dat minister van sociale zaken J.G. Suurhoff de eerste AOW-uitkering persoonlijk uitreikte aan de 70-jarige belastingambtenaar A. Bakker uit de Amsterdamse Boterdiepstraat. Bakker was de eerste van de ruim 700.000 die in 1957 een AOW-uitkering zouden gaan ontvangen.

Historische mijlpalen

Het overhandigen van de eerste AOW-uitkering (804 gulden per jaar voor alleenstaanden, voor gehuwden 1.338 gulden) markeert een historische mijlpaal in de geschiedenis van de sociale zekerheid in Nederland. Voor het eerst kreeg Nederland een echte volksverzekering (zie schema). Het was en is een verplichte verzekering voor alle Nederlanders. Niet alleen voor werknemers, maar voor alle inwoners die de 65-jarige leeftijd hadden bereikt, ongeacht hun inkomen en maatschappelijke positie. Alle sociale verzekeringen vóór die tijd waren namelijk werknemersverzekeringen, voor mensen in loondienst en vaak met een inkomen beneden een bepaalde loongrens. Meer verdienende arbeiders en zelfstandigen vielen vóór 1947 vaak buiten de sociale verzekeringen. Hierin kwam met de AOW in 1957 een structurele verandering.  Tien jaar eerder – in 1947 – was door Willem Drees al de Noodwet Ouderdomsvoorziening ingevoerd.
De Algemene Ouderdoms Wet (AOW) heeft echter een nog langere voorgeschiedenis. In deze bijdrage wordt het spoor terug gevolgd. Naast de nog steeds actuele vraag: wie betaalt? dringen zich twee andere vragen op: waarom eigenlijk een oudedagsvoorziening? En voor wie?

1890

Eind negentiende eeuw bestonden er nog geen publieke sociale verzekeringen of voorzieningen. Als een arbeider, ziek, invalide of oud werd, moest hij een beroep op zijn familie, een welwillende werkgever, een uitkering van een vakbond of zijn hand ophouden bij de stedelijke of kerkelijke armenzorg. Als hij al wat kreeg – vaak een karige uitkering of hulp in natura – ging het om een gunst, waarvoor hij dankbaar moest zijn. Over deze zorgelijke situatie waarin veel arbeiders verkeerden, ontspon zich een politieke en maatschappelijke discussie die bekend is geworden als de Sociale Questie. Om verandering in deze situatie te brengen stelde de regering in 1890 een onderzoekscommissie in. De opdracht van deze commissie, vernoemd naar haar voorzitter mr. W.F. Rochussen luidde: gegevens te verzamelen over ‘de maatschappelijke toestanden der arbeiders’. Nadat in de troonrede van 1891 al maatregelen ‘tot verzekering van het lot van oude of verminkte werklieden’ waren aangekondigd, verscheen in 1894 het eindverslag van de commissie-Rochussen. Het bevatte een voorstel tot een ‘wettelijke regeling van verplichte verzekering van werklieden tegen invaliditeit tengevolge van ouderdom’. In de optiek van tijdgenoten was invaliditeit onlosmakelijk verbonden met ouderdom.
Vervolgens gebeurde er enige tijd weinig concreets. Over een pensioenvoorziening waren velen het eens. Maar hoe moest deze regeling vorm worden gegeven? Wie zouden er voor in aanmerking komen? En hoe moest de regeling worden gefinancierd? Over al deze zaken liepen de meningen sterk uiteen. De socialisten bepleiten een staatspensioen te betalen uit de algemene middelen. Zij kregen later steun van een deel van de liberalen. De confessionele partijen waren uitgesproken voorstander van een verzekering. Mensen zouden een premie voor de oudedagsvoorziening moeten betalen. De discussie over de vraag: staatspensioen (voorziening) of ouderdomsverzekering zou bijna 60 jaar voortduren.

1901, 1913 en 1919

Aan het begin van de twintigste eeuw zijn belangrijke sociale verzekeringswetten tot stand gekomen tegen ongevallen en invaliditeit. Omdat ze ook elementen van een pensioenregeling bevatten, zijn ze ook in de voorgeschiedenis van de AOW van belang. De eerst sociale verzekeringswet die in Nederland werd ingevoerd, was de Ongevallenwet van 1901. Loontrekkers die in gevaarlijke industriële bedrijven werkten, waren verzekerd tegen de financiële gevolgen van een bedrijfsongeval. Deze uitkering werd na het bereiken van de 65-jarige leeftijd voortgezet. In die zin kan de Ongevallenwet gezien worden als een eerste vorm van wettelijke pensioenverzekering
Twaalf jaar later kwam op initiatief van de ARP-minister A.S. Talma de Invaliditeitswet (1913) tot stand. Deze wet dekte het financiële risico van invaliditeit, ongeacht de oorzaak. Deze werknemersverzekering voorzag er in dat een arbeider bij het bereiken van de 70-jarige leeftijd een uitkering kreeg. Hiervoor hoefde de arbeider vooralsnog geen premie te betalen en sprak men van een ‘staatspensioentje’ . In 1919 onderging de Invaliditeitswet belangrijke wijzigingen: de pensioengerechtigde leeftijd werd verlaagd van 70 naar 65 jaar en de pensioenuitkering werd verhoogd van twee naar drie gulden per week. Het werd een wettelijk verplichte verzekering. De premiebetaling vond plaats door het plakken van zegeltjes door de werkgever. In hetzelfde jaar kwam ook de Ouderdomswet betreffende de Vrijwillige Vrijwillige Ouderdomsverzekering (VOV) tot stand. Deze wet maakt het voor ieder, die economisch gelijk kon worden gesteld aan een arbeider, mogelijk om op vrijwillige basis een ouderdomsverzekering af te sluiten. Het jaarinkomen van de verzekerde mocht niet meer dan 2.000 gulden bedragen.

Ontoereikend

Al snel werd duidelijk dat de uitkeringen op grond van de Ongevallen, de Invaliditeits- en Ouderdomswet ontoereikend waren om een fatsoenlijk bestaanniveau voor de oude dag te garanderen. De niet-welvaartsvaste uitkeringen waren in vergelijking tot de lonen al laag. Door geldontwaarding en  loonstijgingen in de jaren twintig en dertig gingen de uitkeringen bovendien steeds verder uit de pas lopen met de lonen. Tegelijkertijd was de groep mensen die aanspraak konden maken op de wettelijke pensioenuitkeringen  beperkt. Veel arbeiders met een jaarinkomen net boven de 2.000 gulden en kleine zelfstandigen met een vergelijkbaar inkomen bleven van een uitkering verstoken. Het gevolg was dat een toenemend aantal ouderen toch in de financiële problemen geraakte. In 1939 bleken er meer dan 160.000 65-jarigen en ouderen te zijn, die geen enkele staatsuitkering ontvingen. Zij konden vaak niet veel anders dan langer blijven doorwerken of een beroep doen op de armenzorg, terwijl het juist de bedoeling van de wetten was geweest om deze te ontlasten.

Bezwaren

Diverse voorstellen ter verruiming van de oudedagsvoorziening stuitten op principiële, praktische en financiële bezwaren. De aanhangers van de verzekeringsgedachte voorzagen  onder meer praktische moeilijkheden bij de individuele premieheffing. Een staatspensioen zou dit probleem ongedaan kunnen maken. Dit alternatief werd echter door een politieke meerderheid van de hand gewezen. Elke regeling waarbij de overheid  ‘gratis’ uitkeringen verstrekte, zou de volkskracht ondermijnen, zo luidde de redenering. Deze vorm van staatszorg zou bovendien een te zware financiële last voor de gemeenschap met zich mee brengen. Hun voorkeur ging uit naar een stelsel met premiebetaling, zodat de individuele verantwoordelijkheid werd gestimuleerd. Principiële en financiële overwegingen zijn er debet aan geweest dat het opzetten van een deugdelijke oudedagsvoorziening vóór 1940 niet werd gerealiseerd.

Noodwet Drees

Ondanks de moeilijke economische omstandigheden vlak na de oorlog lukte het Willem Drees wel een doorbraak te forceren. Om in acute geldnood verkerende ouderen uit de brand te helpen, ontwierp hij eind 1946 een voorlopige regeling, die in oktober 1947 in werking trad: de Noodwet Ouderdomsvoorziening, beter bekend als de Noodwet Drees. Alle 65-plussers, inclusief zelfstandigen, kwamen hiervoor in aanmerking. Overigens werden in Drees’ Noodwet eigen inkomsten in mindering gebracht van de uitkering. De hoogte van de uitkering varieerde bovendien per gemeenteklasse. In de grote steden kreeg men hogere uitkeringen dan op het platteland, vanwege de verschillen in kosten van levensonderhoud. In 1948 konden  meer dan 300.000 bejaarden van ‘Drees gaan trekken’, zonder ooit premie te hebben betaald.

Drees, Suurhoff en Berger

De naam Drees is onlosmakelijk verbonden met de oudedagsvoorziening. Niet alleen aan de Noodwet maar ook de wettelijke regeling die tien jaar later tot stand komt de Algemene Ouderdomswet (1957). Daarmee worden zijn partijgenoten J.G. Suurhoff en Jan Berger tekort gedaan. Suurhoff en Berger waren aanvankelijk als NVV-bestuurders actief betrokken bij het maken van een wettelijke oudedagsvoorziening. Later werd Suurhoff de minister onder wiens verantwoordelijkheid de wet tot stand kwam. Berger, inmiddels Tweede Kamerlid, stemde er mee in. Beiden zorgden er voor dat er een wet kwam die op een brede steun van de vakbeweging en de politiek kon rekenen.
Als verantwoordelijke minister oogstte Suurhoff  veel lof. Op een bekwame wijze wist hij in het definitieve wetsvoorstel principiële belangentegenstellingen te overbruggen. Bovendien was de regeling simpel en rechtvaardig van opzet. Suurhoff heeft met zijn AOW een van de fraaiste bouwstenen van het stelsel van sociale voorzieningen in Nederland tot stand gebracht. De AOW had voor alles ten doel ‘dat een ieder op zijn oude dag gevrijwaard is tegen gebrek’ en te voorkomen dat mensen ‘in behoeftige omstandigheden van kerkelijke of van particuliere zijde dan wel van overheidswege zouden moeten worden onderhouden’.

Duurzame principes

Aan de principes van de AOW is sinds 1957 weinig veranderd. Het is een verplichte verzekering voor alle Nederlandse ingezetenen. In ruil voor een premie naar draagkracht krijgen zij een welvaartsvast pensioen. De AOW wordt via het zogenaamde omslagstelsel gefinancierd. Elk jaar moeten de werkenden zoveel middelen bijeen brengen dat daaruit de pensioenen voor de 65-plussers voor dat jaar kunnen worden betaald. Er zijn twee belangrijke praktische overwegingen geweest bij het maken voor deze keuze van financiering: een omslagstelsel maakt de onmiddellijke uitkering van pensioenen mogelijk en het maakt de aanpassing van de pensioenen aan veranderingen in de koopkracht relatief eenvoudig.
50 jaar lang is de AOW niet alleen een bouwsteen maar bovenal een hoeksteen van het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel.

50 jaar premie betalen

Wie de website van het Ministerie van Sociale Zaken raadpleegt, krijgt een grote hoeveelheid informatie over de AOW voorgeschoteld. Hij of zij kan daar onder meer lezen: ‘Het AOW-pensioen voorziet iedereen die verzekerd is van een minimum inkomen vanaf het 65e jaar. Het AOW-pensioen wordt opgebouwd in 50 jaar met 2% per verzekerd jaar. Als u tussen uw 15e en uw 65e altijd in Nederland hebt gewoond, bent u doorlopend verzekerd geweest. U hebt dan recht op volledig AOW’. Betekent dat nu dat voor het eerst sinds de inwerkingtreding van de AOW op 1 januari 2007 het eerste volledige AOW-pensioen wordt uitgekeerd? En hebben 65-plussers tot nu toe maar een deel van hun AOW ontvangen? Maakt u zich geen zorgen. Een evenoude overgangsmaatregelen bepaalt dat al diegenen die vóór 1 januari 2007 65 jaar worden een volledig AOW-bedrag krijgen uitgekeerd.
Jacques van Gerwen

Geraadpleegde literatuur

Willem Velema, ‘De oudedagsvoorziening in Nederland: toen, nu en in de toekomst, in: Het achtste jaarboek voor het democratisch socialisme (1987) 57-91.

Jacques van Gerwen, Zoeken naar zekerheid. Risico’s, preventie, verzekeringen en andere zekerheidsregelingen in Nederland 1500-2000. Deel III en deel IV (Den Haag/Amsterdam 2000).

Bevolking (x 1 miljoen) naar leeftijd en de grijze druk (in procenten) 1900-2050

Jaar

Omvang bevolking

Grijze druk in procenten

1900

5,1

12,1

1910

5,9

12,3

1920

6,8

11,5

1930

7,8

11,4

1940

8,8

12,5

1950

10

14

1960

11,4

16,8

1970

13

18,8

1980

14,1

20,1

1990

14,9

20,8

2000

15,9

21,9

2010

16,7

24,5

2050

17,6

39,7

Bron: CBS
De bevolking van Nederland neemt toe en wordt steeds ouder. De grijze druk bedraagt op dit moment circa 22 procent. Dit betekent dat er op elke honderd potentiële arbeidskrachten van 20-64 jaar 22 ouderen (65+) zijn. Rond 1900 waren dat er 12, een halve eeuw later 14. Na 2010 wordt een versnelling van het aantal ouderen verwacht omdat de naoorlogse babyboomers dan 65 worden. Hierdoor zal volgens voorspellingen de grijze druk bijna 40 procent gaan bedragen.

Te verwachten levensjaren bij de geboorte 1901-2004

Periode/

Jaar

Mannen

Vrouwen

 

 

 

1901/1905

49,4

52,2

1911/1915

55,3

57,4

1921/1925

60,8

62,3

1931/1935

65,1

66,5

1941/1945

59,7

65,1

1951/1956

70,7

73,4

1961/1965

71,2

75,9

1971/1975

71,2

77,2

1981/1985

72,9

79,5

1991

74,1

80,2

2000

75,5

80,6

2004

76,9

81,4

Bron: CBS